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      時政

      反腐:政治新常態

      霍思伊  2019-10-09 19:47:24

      沒有全面從嚴治黨,深化改革就會跑偏,依法治國就沒有根本

        2013年3月4日下午,中共中央政治局常委、中共中央紀律檢查委員會書記王岐山看望出席全國政協十二屆

        一次會議的農工黨、九三學社委員并參加聯組討論時表示, 要保持懲治腐敗的高壓態勢,既要打“老虎”,又要拍“蒼蠅”。攝影/本刊記者 賈國榮

       

        反腐:政治新常態

        《中國新聞周刊》記者/霍思伊

        發于2019.9.2總第914期《中國新聞周刊》

       

        2013年1月21日,中共十八大召開剛剛過去兩個月,十八屆中央紀委第二次全體會議在北京開幕。中共中央總書記習近平在會上強調,從嚴治黨,懲治這一手決不能放松。要堅持“老虎”“蒼蠅”一起打,既堅決查處領導干部違紀違法案件,又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。

       

        這是他在出任中共中央總書記之后,短短兩個月內第六次談及反腐問題。

       

        此后,吉林官場生變,山西“塌方”,原中央政治局委員徐才厚和在職中央政治局委員孫政才先后被查。就在徐才厚被開除黨籍后不到一個月,原中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康落馬,不僅成為首位被查處的正國級官員,也打破了一直以來“刑不上常委”的慣例。

       

        在十八大后不到兩年的時間內,十八屆中央委員中有2名中央委員和5名候補委員落馬。

       

        人們習慣用“驚雷”來形容十八大以來轟轟烈烈的“打虎”“拍蠅”和“獵狐”。《人民日報》認為這是一場“人民戰爭”,習近平則稱之為一場持久戰和攻堅戰。

       

        這場反腐敗斗爭的勝利比預期來得更快。

       

        2014年8月,習近平在講話時對反腐敗形勢的判斷還是“腐敗和反腐敗兩軍對壘,呈‘膠著狀態’”。到了2016年年初的十八屆紀委六次全會上,他指出,反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成。而在當年年底的中央政治局會議上,壓倒性態勢就“已經形成”,直到2018年底“取得壓倒性勝利”。

       

        這場由中央自上而下推動的反腐敗斗爭剛滿六年,已經成果斐然。

       

        事實上,十八大以來的反腐敗斗爭只是個入口。從這個入口進入后,漫長的隧道兩側是國家“四個全面”的戰略布局,終點則是“兩個一百年”目標。

       

        北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安對《中國新聞周刊》指出,在“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨”的戰略布局中,全面從嚴治黨是實現另外“三個全面”的關鍵和前提。沒有全面從嚴治黨,深化改革就會跑偏,依法治國就沒有根本。

       

        清華大學廉政與治理研究中心副主任宋偉對《中國新聞周刊》說,全面從嚴治黨,是“四個全面”戰略成與敗的關鍵。

       

        十八大報告指出:反對腐敗、建設廉潔政治,是黨一貫堅持的鮮明政治立場,是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好,就會對黨造成致命傷害,甚至亡黨亡國。

       

        在十八大結束兩天之后的政治局第一次集體學習時,習近平再次強調:“腐敗問題越演越烈,最終必然會亡黨亡國。”

       

        2012年12月4日,十八屆中央政治局會議審議通過《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》。以“八項規定”為突破口,十八大以來的反腐敗斗爭,誕生了“驚蟄第一聲”。


        “老虎”“蒼蠅”一起打

       

        2012年12月6日,十八大后“首虎”四川省委副書記李春城落馬。

       

        2013年5月,第二位“老虎”——國家發改委原副主任劉鐵男被查。

       

        6月,安徽、四川兩省官場相繼震蕩。安徽省副省長倪發科和四川省副省長郭永祥落馬。

       

        此后,除了8月,2013年每月都有新增“大老虎”被點名,12月一個月就有5名官員被查,其中包括十八屆中央委員、公安部原副部長李東生。

       

        據不完全統計,截至2013年底,已有李春城、劉鐵男、倪發科、郭永祥、王素毅、李達球、蔣潔敏等16位省部級“老虎”被查。

       

        中央編譯局當代馬克思主義研究所所長何增科指出,十八大以來查處官員的力度和十七大相比有明顯的不同。按照往年經驗,一年之內省部級高官落馬人數不超過6個。

       

        據中央黨校政法部教授林喆介紹,改革開放以來,我國的反腐工作側重點經歷過幾輪嬗變。改革開放前期,反腐工作比較注意縣處級、廳局級官員的懲處,涉及省部級官員的較少;等到北京、天津等地相繼發生一些省部級官員甚至中央政治局委員涉案后,反腐工作又側重于對大案要案的查處;到了2008年、2009年時,各地爆發出不少“蟻貪”時,反腐重點又轉向了基層官員。

       

        十八大之后,習近平關于“‘老虎’‘蒼蠅’一起打”的表態則意味著,今后的反腐工作將不再區分官員的級別,一視同仁地予以打擊,發現一件查處一件。

       

        2013年1月23日,在中紀委委員學習貫徹黨的十八大精神研討班上,王岐山指出,“當前要以治標為主,為治本贏得時間。”

       

        這個提法很新穎,也很務實。自2004年中共十六屆四中全會提出“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的16字反腐基本方針以來,“標本兼治”一直是歷屆中央領導遵循的反腐守則。

       

        在王岐山精確總結出“以治標為主”的反腐邏輯之前,各級紀委部門多強調“三個更加注重”:更加注重治本、更加注重預防和更加注重制度建設。

       

        宋偉指出,縱觀十八大到十九大中央反腐邏輯的演進,可以發現,十八大之后五年,都在側重治標;到了十九大,則明顯轉向標本兼治,因為前期治標為治本積累了條件。但他也強調,并非十八大期間只有治標,實際上,中央一直在同步推進治標和治本,只是在不同階段,各有側重。

       

        事實上,在王岐山“治標為主”的表述之前,還有一句話——“要深刻認識黨風廉政建設和反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性,堅持標本兼治。”

       

        到了2014年,以“打虎拍蠅”為特征的“治標”出現了一些新的變化。

       

        開年的十八屆中央紀委三次全會上,王岐山在作報告時連用了四個成語——猛藥去疴、重典治亂、刮骨療毒和壯士斷腕——來表達中央把反腐敗斗爭進行到底的決心,措辭之嚴厲,十分罕見。

       

        在當年10月的十八屆中央紀委四次全會上,王岐山首次提出“治病樹、拔爛樹”的反腐思路。他說,“黨內決不允許搞團團伙伙、拉幫結派、利益輸送,決不允許自行其是、陽奉陰違”“在如此高壓態勢下,仍有一些黨員干部不收手、甚至變本加厲,有些地方甚至出現‘塌方式腐敗’,令人觸目驚心”“誰在這樣的形勢下仍敢我行我素、依然故我,就要為黨改進作風付出代價。”

       

        其中,“塌方式腐敗”的提法尚屬首次,所有人都知道,這是在指山西。貫穿2014年全年的山西官場地震,暴露出系統性腐敗的風險。

       

        2014年2月,山西省人大常委會原副主任金道銘落馬。6月至8月,山西先后又有6名省部級官員被查,其中包括山西省政協原副主席令政策。他的胞弟,時任全國政協副主席、中央統戰部部長的副國級官員令計劃也在當年年底落馬。

       

        到2015年初,山西省管干部空缺近300名,包括3位市委書記、16位縣委書記和13位縣長。從落馬官員的數量和涉及領域看,從省級到鄉鎮一級,幾乎每個層級都有腐敗問題,從權力集中的交通、國土等部門到權力邊緣的“清水衙門”,甚至紀檢監察系統也出現了“燈下黑”。 

       

        《人民日報》海外版旗下的評論欄目“學習小組”撰文指出,山西一事有著標志性意義,不光是腐敗,此地的“政治生態”都出了問題,一個13人的常委班子,落馬官員的數量讓人瞠目。

       

        政治生態是一個地方政治生活現狀以及政治發展環境的集中反映,是黨風、政風、社會風氣的綜合體現,核心是領導干部的黨性問題、覺悟問題、作風問題。  

       

        有分析人士借用習近平2014年頻頻提及的“新常態”一詞,提出“政治新常態”概念。學習小組也指出,在這個資源大省權力重組的背后,是呼之欲出的“政治新常態”。理解習近平的“政治新常態”,需要從“破”與“立”兩方面入手。 

       

        反腐學者李永忠認為,“新常態”,則必須由權力反腐轉向制度反腐,必須把制度建設作為黨的根本建設。“新常態”既要調整淺層次的法規制度,更要通過深層次的制度治黨,形成科學的權力結構。

       

        “牛欄關貓是關不住的”

       

        2014年10月底召開的十八屆四中全會,被認為是反腐治標向治本轉變的關鍵節點。

       

        作為改革開放以來首次以“依法治國”為主題的中央全會,會上審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。其中,有一條是加快推進反腐敗國家立法,完善懲治和預防腐敗體系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制,堅決遏制和預防腐敗現象。

       

        在北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安看來,這為中國特色的法治化反腐新路徑指明方向。時任中國政法大學副校長的馬懷德注意到,此前6月,中央政治局已經審議通過了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》。他指出,十八大后的反腐經驗和成果,使得在“不敢腐”取得初步成效之后,通過制度改革實現“不能腐、不易腐”。

       

        事實上,早在2013年7月的河北調研期間,習近平就說:“建章立制非常重要,要把籠子扎緊一點,牛欄關貓是關不住的,空隙太大,貓可以來去自如。” 

       

        在2015年的新年賀詞中,習近平繼續強調,要“高舉反腐的利劍,扎牢制度的籠子”。

       

        中央紀委駐社科院紀檢組副組長高波表示,將權力裝進制度之籠,是反腐治本之策。中國事實上存在著紀律和法律的“制度雙籠”,關鍵是如何加密加固、互補互促。乘著十八屆四中全會的東風,依法治國與依規治黨齊頭并進,依規治黨將迎來更多法治助力。

       

        宋偉告訴《中國新聞周刊》,在反腐敗治本方面,中央的布局主要沿著兩條線,一是具體的黨內法規制度完善,二是更根本的體制機制改革,涉及宏觀的頂層設計,比如紀檢內部機構改革,派駐和巡視全覆蓋的完善,以及十九大后關鍵的國家監察體制改革。

       

        在黨內法規完善方面,從2013年5月《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》發布開始,中央對新中國成立以來的黨內法規和規范性文件進行了系統清理。

       

        2014年1月至3月,中央相繼印發《關于嚴禁超職數配備干部的通知》《配偶已移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法》和《關于進一步加強領導干部出國(境)管理監督工作的通知》。

       

        2015年10月,發布了修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨廉潔自律準則》。修訂后的《處分條例》不僅新增違紀行為“妄議中央大政方針,破壞黨的集中統一”,還把近年來紀委通告中出現的一些新表述納入進去,比如“訂立攻守同盟”“團團伙伙”“大肆進行利益交換”等。

       

        2016年6月,中共中央政治局審議通過《中國共產黨問責條例》,提出“終身問責”。

       

        2017年6月,發布《關于加強黨內法規制度建設的意見》;7月,五年來第二次對《中國共產黨巡視工作條例》進行調整。

       

        2019年2月至3月,發布《中國共產黨重大事項請示報告條例》和修訂后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》。據統計,五年多來,共制定、修訂140多部法規,約占220多部現行有效中央黨內法規的60%。

       

        在反腐敗體制機制改革方面,十九大之前,最核心的是黨的紀律檢查體制改革。中央紀委研究室主任李雪勤指出,原有體制機制存在的問題主要有:一是反腐敗機構職能分散,形不成合力;二是查辦腐敗案件受地方和部門牽涉太多,有些案件難以堅決查辦,腐敗案件頻發卻責任追究不夠。

       

        針對這些問題,依照《黨的紀律檢查體制改革實施方案》,在高波看來,改革路徑圍繞著兩個“上”和兩個“全覆蓋”。

       

        兩個“上”的本質是“收權”。改革以后,一方面,查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;另一方面,各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。相當于,把查辦案件的事權和干部提名的人權“上提”,推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制改革落地,強化上級紀委對下級紀委的領導。

       

        與此同時,努力實現派駐全覆蓋和巡視全覆蓋。“兩個全覆蓋”的本質,則是強化權力運行制約和監督體系。

       

        另外,從2013年4月起,中央紀委開始進行內設機構改革。2014年3月,繼續深化“三轉”(轉職能、轉方式、轉作風),新設兩個紀檢監察室和紀檢監察干部監督室,加強自我監督。到2015年底,包括335個地市級紀委在內,內設機構改革基本調整到位。

       

        到2015年3月底,中央紀委新設7家派駐紀檢組組長,分赴中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部和全國人大機關等黨務部門任職,實現了中央紀委向中央和國家機關同時派駐的要求。到2016年初,中央紀委派出的47家派駐紀檢組已全部到位,實現了對139家中央一級黨和國家機關的派駐機構全覆蓋。

       

        而在巡視制度創新方面,也成果亮眼。

       

        十八屆中央共開展了12輪巡視,共巡視277個單位黨組織。在黨的歷史上首次實現一屆任期內巡視全覆蓋,即做到對地方、部門和企事業單位全覆蓋。

       

        中紀委的數據顯示,十八屆中央紀委立案審查的中管干部案件中,超過60%的線索來自巡視。山西系統性塌方式腐敗,湖南衡陽破壞選舉案,四川南充拉票賄選案和遼寧拉票賄選案等重大問題線索,都來自巡視 。

       

        多位受訪專家告訴《中國新聞周刊》,從表面看來,十八大以來的反腐敗邏輯是從“治標為主”到“標本兼治”的演進路徑,在深層結構上,實際上是圍繞“不敢腐、不能腐和不想腐”這三個維度進行推進。

       

        正如治標和治本要一體推動,習近平也在多個場合強調,要一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。“這不是三個階段的劃分,也不是孤立的三個部分,而是要同時推進。”

       

        宋偉指出,由于這三項工作的難度不同,呈現出來的反腐結果也有差異。其中,“不敢腐”的成效最明顯,也就是高壓態勢下的“打虎拍蠅”。“不能腐”要通過體制機制改革,真正減少腐敗風險,預防腐敗,相對來說困難更大。而且中國正處于社會轉型期,各領域都在推動全面深化改革,在這個過程中要建立起完善的權力制約和監督體系,需要一個時間周期。而“不想腐”要求人們徹底將清廉作風內化,具有更大挑戰。

       

        在姜明安看來,十九大報告中對中央總體的反腐敗邏輯有一個精確提煉,即:強化不敢腐的震懾,扎牢不能腐的籠子,增強不想腐的自覺。

       

        強化黨的領導

       

        “黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。”

       

        在2017年10月召開的中共十九大上,除了十九大報告,一起被審議通過的還有新修訂的黨章。其中,這句話作為重大政治原則被特別寫入黨章之中。

       

        習近平在十九大報告中指出,要“堅持黨對一切工作的領導”,并將其作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的第一條。新時代黨的建設總要求,首要是“堅持和加強黨的全面領導”。

       

        10月19日,王岐山在參加黨的十九大湖南省代表團討論時說,習近平校正了黨和國家前進的航向。

       

        北大憲法與行政法研究中心主任姜明安指出,和十八大之后的五年相比,十九大后的反腐敗工作有個明顯的特征,即強化黨的全面領導。

       

        其中最典型的體現就是國家監察體制改革。

       

        作為十九大后反腐敗治本的關鍵舉措,從2016年11月開始啟動的國家監察體制改革試點,于2017年10月在全國推開。

       

        三個月內,全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團監察委員會已全部誕生,并由省級人民代表大會選舉產生省級監察委員會主任。

       

        姜明安指出,國家監察機關是黨統一領導下行使反腐敗職能的國家機關。這一特性有三個要點:一是國家監察機關的基本職能是反腐敗;二是今后反腐敗職能統一由國家監察機關行使,過去行政監察機關、中國共產黨紀律檢查委員會、國家檢察機關行使的反腐敗職能將全部整合到國家監察機關;三是反腐敗職能的行使由中國共產黨統一領導,今后紀委與國家監察機關合署辦公將是這種統一領導的體現。

       

        憲法修正案草案中對其性質進行了明確界定,即監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關。也就是說,不是司法機關,也非行政機關,而是政治機關。

       

        國家監察體制改革后,整合了原來分散的反腐敗力量,各級人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能,全部“轉隸”至監察委員會。

       

        在反腐敗力量整合的基礎上,監察體制改革遵循了十八大以來“全覆蓋”的思路,對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

       

        2018年3月20日,《監察法》被審議通過,成為中國的反腐敗國家立法之一。

       

        2018年3月20日,十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。圖/新華

       

        2018年10月,中央出臺《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》,對派駐監督再改革,賦予派駐機構監察職能,將其和國家監察統一起來。

       

        《意見》指出,要堅守派駐機構作為黨的政治機構、派駐監督作為政治監督的職能定位。《紀檢監察報》隨后發文解讀稱,派駐監督本質上是政治監督。

       

        另一方面,從2015年起,中央就明確提出巡視是政治巡視,不是業務巡視。十九大報告中重申了這點。中央巡視辦負責人就學習貫徹《中央巡視工作規劃(2018-2022年)》答記者時也指出,十九屆中央巡視必須堅守這個職能定位,突出黨的全面領導,突出黨的建設,突出全面從嚴治黨。

       

        學者鄭永年將十九大后通過一系列改革而形成的制度稱為“以黨領政”。他表示,王岐山多次在公開場合提出“廣義政府”的概念,這個概念在中國的政治背景下有非常深刻的含義。

       

        王岐山指出,在中國歷史傳統中,“政府”歷來是廣義的,承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院,在廣大群眾眼里都是政府。

       

        “在黨的領導下,只有黨政分工,沒有黨政分開。”王岐山說。

       

        2017年1月9日,在十八屆中紀委七次全會的新聞發布會上,針對記者關于中國有無計劃建立一個完全獨立的反腐敗系統的問題,時任中紀委副書記吳玉良回應說,無論是黨內監督還是國家監察,都是在黨中央統一領導下進行的。同樣,深化國家監察體制改革的目的,是為了加強黨對反腐敗工作的統一領導。   

       

        2018年9月28日,中國社會科學院發布2018年《反腐倡廉藍皮書》。報告顯示,中國高壓反腐的效果繼續釋放,80.4%的城鄉居民認為最近一年腐敗現象與之前相比“大幅減少”和“有所減少”;83.7%的城鄉居民認為目前的“腐敗得到有效遏制”和“腐敗在一定范圍內遏制”。

       

        宋偉指出,雖然反腐敗成果斐然,但在當下,腐敗存量仍然不少,增量時有發生,處于轉型中的中國社會腐敗風險依然很高。

       

        事實上,在2018年12月13日召開的中央政治局會議上,在“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利”的結論之后,會議還強調,反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜,全面從嚴治黨依然任重道遠。

       

        中紀委國家監委駐中國銀保監會紀檢監察組組長李欣然感慨地說:“反腐敗主要是一個涉及利益的斗爭,逆水行舟、不進則退。” 

      責任編輯:郭惠芬

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